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2018年11月4日
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商学院沈坤荣教授在《中国社会科学》刊发关于“河长制”政策效应的最新研究成果

日前,《中国社会科学》(2018年第5期)刊发了我院商学院沈坤荣教授和博士生金刚的论文《中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究》。该文通过双重差分方法,对近年来我国十分重要的一项水污染治理政策——河长制进行了政策效应评估。研究指出,自2007年河长制在江苏无锡诞生以来,这一政策在我国其他地区不断扩张。在地方政府自主推行河长制的过程中,河长制达到了初步的水污染治理效果。但是,河长制并未显著降低水中深度污染物,揭示了地方政府可能存在治标不治本的粉饰性治污行为。沈坤荣教授等的研究与近期中央环保督察“回头看”所发现的河长制“形同虚设”现象互为印证,揭示了当前我国环境治理的现实复杂性。

长期以来,我国政府主导的环境政策都是自上而下的,中央政府制定环境政策,由地方政府负责执行。从政策文本来看,我国中央政府已经建立了比较完备的环境法律法规体系,因此,当前我国环境治理低效的主要原因在于,地方政府没有全面贯彻落实中央政府的环境政策。为调动中央和地方两个积极性,本研究试图回答二者关系中的一个关键问题:地方政府出于自身的发展利益而自主实施的环境政策能否有效降低污染。沈坤荣教授等指出,河长制最初由地方政府自主实施和推广,为回答这一问题提供了难得的机会。与此同时,2016年底,习近平总书记主持召开的深改组第28次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》。该意见指出,2018年底前全国将全面建立河长制,标志着河长制从地方实践上升到国家行动。因此,本研究通过评估河长制在地方实践中的水污染治理效应,揭示地方政府自主推行河长制过程中存在的不足,可以为全面推行河长制提供必要的政策启示。

该文的研究结果表明,在地方政府自主推行河长制的过程中,河长制显著提升了水中的溶解氧。具体而言,河长制使得溶解氧平均上升了0.369个单位,约占样本均值的5.06%。但是,河长制并未对化学需氧量、生化需氧量、氨氮、石油类、挥发酚、汞以及铅等产生显著的影响。这一结果表明地方政府可能存在治标不治本的粉饰性治污行为。为此,沈坤荣教授等从两个角度对这一结果进行了解释。一方面,根据Holmstrom和Milgrom(1991)提出的多任务委托-代理模型,当代理人面临的工作具有多个目标或维度时,由于委托人对于不同目标或维度的监督能力不同,代理人往往倾向于完成容易监督(测度)的目标,忽视那些不容易监督(测度)的目标。河长制在地方实践过程中制定的目标,或是比较模糊,或是囊括了所有水污染指标。由于缺乏针对性目标,可能使得地方政府倾向于通过打捞蓝藻、清除垃圾等方式治理水污染,以取得显而易见的感官治理效果。另一方面,基层地方政府既面临上级政府关于推行河长制的要求,又具有促进辖区经济增长的动力。这种相互矛盾的外部压力往往使地方政府在推行河长制的过程中,采取象征性的治污策略,选择与经济增长不存在明显冲突的治污方式。

该文还进行了大量的识别假定检验和稳健性检验,以进一步增强结论的可信度。此外,沈坤荣教授等还针对河长制的执行力度和河长制的空间溢出效应进行了拓展讨论,并且深入分析了河长制的治理效应是否受到辖区官员激励以及行政边界因素的影响。该文的贡献主要体现在四个方面:第一,与以往研究大多考察自上而下式环境政策不同,本研究着重评估河长制这一地方性环境政策的治理效果,拓展了我国环境政策的研究视角;第二,借助河长制在各地区渐进性推行的特征,本研究可以有效处理地方自主性政策存在的内生性问题;第三,本研究具有可供推广的一般性,河长制的治理经验还可以较好地应用于空气和土壤等领域治理;第四,本研究在分析中采用了更加微观和详实的水污染数据。(金刚、詹丁丁?)